Drivere for, samt effekten av, kapasitetsutvikling i fiskeflåten

Sammendrag av resultater fra prosjektets faglige sluttrapport
Prosjektets sluttrapport inneholder resultatene fra en rekke analyser gjennomført i prosjektet. Oppmerksomheten har vært rettet mot ulike deler av den norske kystflåten hvor kapasitetsutviklingen har vært studert over en periode på rundt 20 år. I rapporten blir ulike mål på kapasitet benyttet til å beskrive kapasitetsutviklingen i kystflåten. Samtidig blir det gjennomført analyser av sammenhengen mellom kapasitetsutvikling og ulike former for offentlige virkemidler brukt for å styre kapasitetsutviklingen. 

De mange kapasitetsmålene som anvendes – både på fartøynivå og gruppenivå – gir til dels ulike svar på hvordan kapasiteten utvikler seg i kystflåten. I rapporten gis det en detaljert gjennomgang av hvordan både fangstreguleringene og kapasiteten utvikler seg i ulike fiskerier som kystflåten deltar i. 

I rapporten blir det vist at det er i bruk mange former for kapasitetsvirkemidler i forskjellige faser av historikken til fangstreguleringene i et fiskeri – fra åpen til lukkede fiskerier med både områdebegrensninger og eksklusive fartøykvoter med strukturkvoteordninger. En sentral del av prosjektet har vært å analysere hvilken effekt de ulike offentlige styringsverktøyene har for kapasitetsutviklingen.

Resultatene viser at totalkvoter og lukkingen av fiskeriene er svært effektive for å begrense kapasiteten også til kystflåten. Bruk av strukturkvoteordninger forsterker denne effekten på fartøygruppenivå, men bidrar samtidig til å øke kapasiteten på fartøynivå. 

Et fenomen som blir viet mye oppmerksomhet i analysene er “paragrafbåter”. Dette er fartøy som i kraft av fangstreguleringene må forholde seg til fangstreguleringer som begrenser fartøyets utforming. I mange fiskerier er det satt grenser for hvor langt et fartøy kan være. Særlig gjelder dette i torskefiskeriene. Dette kapasitetsbegrensende tiltaket fører til at rederne velger å bygge “paragrafbåter” som er tilpasset at andre størrelsesparametere ikke er regulert, som for eksempel bredde, høyde og motorkraft. Dersom det benyttes kapasitetsmål som tar hensyn til disse dimensjonene, øker kapasiteten på fartøynivå. I analysene blir det også dokumentert at andre kapasitetsmål, som maksimalfangst og total fangst på fartøynivå øker tilsvarende for disse fartøyene innenfor et regime med strukturkvoteordninger. En viktig driver for denne utviklingen er kvotetaket i strukturkvoteordningen. Høye kvotetak gir grunnlag for å investere i høyere fangstkapasitet.

Resultatene fra analysene viser at effekten av fangstreguleringene har variert i de ulike fiskeriene og at de ulike målene på kapasitet som er benyttet gir ulike konklusjoner. For eksempel blir kapasiteten redusert kraftig målt i antall fartøy i fiskerier med strukturkvoter, samtidig som kapasiteten til de gjenværende fartøyene øker fordi de blir bredere, høyere og får større motorkraft. I enkelte grupper fører også endringer i størrelsesgrenser for fartøyene – fra lengdebegrensinger til begrensinger i lasterom – til at fartøyene også blir lengre. Det generelle bildet er at kapasiteten har økt på fartøynivå, noe som skyldes dels endringer i fartøyutforming og dels fordi mer effektiv teknologi blir tilgjengelig gjennom analyseperioden. Dette blir forsterket av de nye fartøyene som kommer inn i fisket. 

En viktig del av analysene har vært å studere hvordan konkurranseforhold på fiskefeltene har utviklet seg i kystflåten – både internt mellom kystfiskefartøyene og i forhold til andre fartøygrupper. Strukturendringene har generelt ført til en betydelig reduksjon i antall fiskefartøy over studieperioden. Dette medfører, isolert sett, redusert konkurranse om arealene i kystsonen. Samtidig har fartøyene i gjennomsnitt blitt større og mer fangsteffektive og benytter ofte større eller mer fiskeredskap. Effekten på konkurransen av at et enkelt fartøy befinner seg i et fangstområde kan dermed være større enn det var i starten av perioden. I analysen identifiserte man områder hvor det er sannsynlig at det er konkurranse mellom ulike grupperinger om fiskefeltene. Det er derimot vanskelig å estimere omfanget av konkurransen og man har identifisert flere grunner til dette. En grunn er at analysen ikke avslører i hvilken grad aktørene påvirker hverandre selv om fiskeaktiviteten sammenfaller i tid og rom, en annen er at aktivitetsmønsteret som en observerer kan være formet av en konkurranse om områdene. 

Analyser som har søkt å analysere konkurranseposisjonen til kystflåten i førstehåndsmarkedet viser at det ikke kan trekkes entydige konklusjoner om sammenhengen mellom fartøyets fangstkapasitet og oppnådd pris i førstehåndsmarkedet. Analysene viser at denne relasjonen varierer etter hvilke redskap som anvendes og fra et år til et annet. 

En intensjon med prosjektet har vært å studere hvordan kvoteprisene har utviklet seg og samtidig forklare hva som driver kvoteprisene og påvirker kapasitetstilpasningen på fartøy- og fartøygruppenivå. Dette har ikke vært mulig i prosjekt på grunn av manglende prisdata. I så måte er en implikasjon fra prosjektet at dette bør gjøres tilgjengelig gjennom et offentlig register, dersom dette er informasjon som har stor verdi for utforming av regulering som har som intensjon å styre kapasitetsutviklingen i flåten, for eksempel ved å justere kvotetakene i strukturkvoteordningene. 

Sentrale funn i analysene har implikasjoner for effekten av bruk av kapasitetsdempende reguleringstiltak. Analysene viser at justering av eksisterende fangstreguleringer fører raskt til endringer av kapasitet både på fartøynivå og på fartøygruppenivå. I fartøygrupper som har tilgang på strukturkvoteordning ser det ut til å være et mønster der rederiene bruker strukturkvoter til å øke fartøyets kvotegrunnlag for deretter å investere i fartøy med større fangstkapasitet. Det nye fartøyets utforming blir da gjerne begrenset av de til enhver tid eksisterende rammene for fartøyutforming. Justering av strukturkvoteordninger og begrensninger i fartøyutforming er tiltak som er viktig for de beslutningene som rederiene gjør i sine strategiske valg av fangstkapasitet. I analysene blir det vist at slike justeringer lett fører til store strukturelle endringer i de gruppene som berøres av slike justeringer.